反思0002

馬嶽﹕行政主導與三權分立的迷思 (明報) 06月 12日 星期二

中央不滿回歸10年香港沒有貫徹他們心目中的行政主導。人大委員長吳邦國 有關「剩餘權力」和「三權分立」的談話，遭人質疑違反「三權分立」原則。

「行政主導」其實並不是政治學上的通用學術名詞，也沒有在《基本法 》內有白紙黑字的清楚界定。正因為「行政主導」沒有精確定義，自然很難說何謂「違反行政主導原則」，多年來「各自表述」，結果糾纏不清。

簡單的說，「行政主導」主要指，特區政制承襲了殖民地將權力高度集中行政長官 的特色。特區「行政主導」體制的具體安排，包括許多公共決策不需經由立法會 通過、特首有權否決立法會法案、政府議案優先列入立法會議程、特首擁有廣泛的委任權力（除終審法院 首席大法官外不需立法機關批准），而立法會的政策制訂權力相對薄弱等。

「行政主導」陳述的是行政與立法機關的權力對比，概念上與「三權分立」不一定排斥。西方「三權分立」（separation of powers）的中心概念是行政、立法、司法的權力分屬於不同部門，互相制衡以防止權力過分集中及政府濫權。強調三權分立的美式總統制，憲制設計上有很多三個部門互相制衡的安排（例如參議院審核總統任命官員，法院的違憲審查權等），但並非所有西方民主國家都強調三權分立。

英國 的西敏寺式議會制（Westminster system），多數執政黨同時控制議會和內閣，是一種兩權融合（fusion of power）的模式，但沒有人會認為英國不是民主國家或沒有司法獨立。

既然民主國家不一定厲行「三權分立」，政制的關鍵只是如何在行政權威和效率和制衡之間取得平衡。行政機關權力過大容易濫權，制衡過多則可能影響行政效率。中央不滿意的可能是回歸後特區政府 面對掣肘太多，不符他們20年前的設想，但不少制衡其實從《基本法》的憲制框架而來。85年前所有立法局議員由港督委任，當然可確保立法機關支持政府，但聯合聲明和《基本法》規定立法機關由選舉產生，憲制上沒法確保立法機關一定會支持政府。《基本法》對特首解散立法會的限制、立法會彈劾行政長官的安排等，都賦予了回歸後的立法會更多的監察權。

特區政府太多掣肘？說不過去

筆者曾比較香港特首和不同國家的總統相對立法機關的憲制權力，發覺香港特首比世上多數總統更大權。回歸後的實踐也表明，政府提出的法案遭立法會否決的絕無僅有，提交上立法會財委的撥款申請也超過九成通過。立法會的政策制訂權力，在回歸後已因對私人條例草案的限制和分組點票降至極低。立法會能做的主要只是監察和批評，不信任動議本身沒有約束力，只是輿論工作和政治姿態；縱使能成立調查委員會（回歸後只有3次），報告最後也交由政府定奪。法院也沒有主動的違憲審查權，如果連市民懷疑政府違犯法例也不可以用司法覆核申訴，便很難防止政府濫權了。

以國際標準而言，說回歸後特區政府面對太多掣肘而不是「行政主導」，實在說不過去。特區政府有時陷於弱勢的主因是政府缺乏民意授權，因而無論面對建制外的社會動員反抗，還是立法會議席佔少數但民意上佔多數的民主派 反對時，便會戰戰兢兢，怕引起大規模民意反彈而可能撤回或修改政策。這可能不是壞事：23條立法正是政府自恃擁有憲制權力而不理民意硬闖，結果弄出個大頭佛。要令行政長官能真正行使《基本法》賦予的憲制權威，正本清源只有改變選舉辦法，以增強其民意認受性。